“二阶城市化”正在到来。也就是说，在农村人口大规模向城市转移之后，出现了小城市向大城市、衰落城市向繁荣城市转移的人口流动新方向。

这也带来了一些新现象：

有的地区在主动敲破“铁饭碗”。

以机关事业单位编制缩减为抓手，从2020年4月开始的山西省人口小县机构改革，先后在忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等6个县展开。其后几年里，内蒙古自治区人口小旗县、青海果洛州玛多县、安徽省马鞍山博望区等多地调研学习和推广实践。

有的地区在推动撤街设镇。

今年1月，黑龙江省伊春市将友好区的双河子街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。而在去年12月，该市就已经撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。同期，齐齐哈尔市碾子山区也将富强街道撤销，改设华安镇。

值得注意的是，几年前，东北还出现过更高层面的“撤区设县”。2019年，黑龙江伊春市撤销了15个市辖区，新设立了8个县区。行政区划从15区1县1市，调整为5县4区1市，区少了整整11个。

种种可见，越来越多小城正在面临收缩。

缺人和少钱

人口萎缩与财政吃紧，是城市开始收缩的直接原因。

在以山西省为代表的人口小县机构改革中，最为突出的矛盾就是人口与财政供养人员比例失衡。

该省95个县（市）中，多达90个户籍人口都在50万人以下，其中6个人口不足10万人。而其6个改革试点县中，常住人口多则13万，少则不到10万，则属于典型的袖珍小县。并且在过去的10年里，这些小县人口还在持续下降，河曲县人口减少14.9%、娄烦县减少13.8%、石楼县减少13.4%。



但无论是这些中部仅10万居民的人口小县，还是东部百万人口的大县，其行政架构都是类似的——县直事业机构动辄一两百个，直接导致人口小县财政供养人员严重冗余。

2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万左右的县，财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22:1。这种比例在中西部地区的袖珍小县中更为极端。如西部省份某县总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例达16.9:1。

人浮于事，财政必然入不敷出。根据《瞭望》新闻周刊，一个人口小县提供的数据显示，在每年26亿余元总财力中，财政供养的在职人员工资就达5亿余元。

而通过行政部门撤并精简、事业单位编制缩减，试点收缩的成效可谓立竿见影：

忻州市河曲县，党政机构从36个精简为22个，领导职数从135个精简为114名，涉改事业单位从186个整合为40个，事业编制从1964个核减为659个。

太原市娄烦县，县委机关从9个减至6个，政府部门从26个降至16个，事业单位则削减了29个。

吕梁市石楼县，党政机构减少37.1%，事业单位减少31.1%，行政事业单位科级职数减少11.8%。

随之而来的成果，就是经费支出的减少。

2022年，浮山县“三公”经费为463万元，比2020年减少43万元。其中，车辆购置及运行维护费267万元，比2020年减少37万元；公务接待费196万元，比2020年减少6万元。

河曲县则做了测算，经过3-5年过渡期后，该县公用经费支出估计可减少367万元，下降8.2％；财政供养人员比例将由改革前的32:1提高到40:1。

转头看东北的动作，与中西部的改革可谓殊途同归——从属于城市架构的街道转为属于乡村经济的镇，行政区划调整下，同样隐藏着人口萎缩和财政不堪重负的苦衷。

根据2021年公布的《黑龙江省设立街道标准》，街道人口及城镇人口规模一般高于乡镇，且财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%，相较之下对镇的经济水平只要求达到50%左右。所以，触发撤街设镇的直接原因，就是人口减少导致无法达到设立街道的标准。

如伊春市，2010年到2020年当地常住人口从114.8万人减少到87.9万人，人口下降23.45%，年平均增长率为-2.64%。与之类似，齐齐哈尔市10年间人口降幅也达到24.21%，年平均增长率为-2.73%。

撤街设镇也是更利于当地经济发展的举措。

首先，相比于街道作为派出机构，属于一级政府的镇自主发展权限更大。其次，几个街道合并成镇，从“大马拉小车”变为“小马拉大车”，缩减行政编制后财政压力得以减小。另外，乡镇比起街道还可以获得不少政策红利，尤其是支持乡村建设的各种政策资金，对发展农业等产业也十分有利。

收缩及大势

中小城市研究院院长牛凤瑞认为，人口向中心城市集聚的趋势仍在持续，因此县域人口减少的情况也将在更多地区出现。

山西人口小县改革之所以引起多地重视，正在于其人口减少的现状具有普遍代表性。根据中国县域2021统计年鉴，全国户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，多分布在云南、山西、河北、内蒙古、四川等中西部地区。其中，5万以下的袖珍县（市）有90个，5万-10万之间的有116个，10万-20万之间的有228个。



而在东北，伊春和齐齐哈尔则是除沈阳、大连、长春等大城市外，其他30多个城市人口萎缩的缩影。

同样不能忽视的，还有政策导向的作用。

根据论文《县城人口流失：现状分析与治理重点》，从2010年到2020年我国近七成的县级行政单元（县和县级市）常住人口在减少，流失人数超过20%的县域则主要分布在东北、华北和西北地区，而流向大多是城市群、都市圈和沿海大城市。

对此，国家发改委发布文件，要求收缩型中小城市瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。



值得注意的是，人口流入的大型城市也被要求防止盲目无序扩张。继严控省会城市规模扩张、严控撤县设区等指令后，国家发改委《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出要推动超大特大城市瘦身健体，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。

于是也能看到，北上广杭厦等多个大城市先后将老城区一些面积很小的“迷你区”进行合并。眼见市辖区通过调整得到优化，“县县合并、做大做强”的呼声也逐渐传出。

但专家对此持保守态度。华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓表示，相比起市辖区较强的同质性和文化认同，县与县之间风俗差异较大，且很多县的独立行政历史往往已绵延数了逾百年，因此县县合并要非常谨慎。较此“激进”做法，通过大部制改革实现部门和部门合并，减少机构和人员编制数量来降低行政成本和财政负担，或为更稳健的思路。

但城市瘦身，总归是板上钉钉。

龙瀛团队的最新研究显示，2010年-2020年全国共有1507个收缩的区县，占比超过一半，覆盖了中国近46%的国土；共有266个收缩城市，与前十年相比增加了86个，总数则占了全国城市的4成左右。



龙瀛团队：2010-2020年，中国人口收缩的县区市，新疆数据暂缺

撤编，不容易

并一并很难，撤一撤也未见容易。如何妥当处置人的问题，无疑是小城收缩过程中的一大挑战。

根据《侠客岛》披露信息，在试点小县中有地方党政机关改革方案先后修改16稿、事业单位改革方案修改35稿的情况出现，足见其中牵涉面之复杂。

超编人员如何安置？

不同于让一部分老弱人员分流或提前退休，或政府以平台、外包、公司等形式承接被改人员和职能的通常做法，河曲县的办法是安排903名事业人员到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等，重新调整配备。这样操作，同时保证了在数据上缩减县级事业编制，又相对柔和地减少对被裁人员的利益损伤，无疑减小了改革阻力。但硬币的另一面，则是全域范围事业编人数仍未减少的未解之题。

空岗领导又该如何安置？

对于不再担任“一把手”的领导，河曲县的处理办法是设立“干部周转池”。通过“职级晋升”换“职务下降”，“转岗下乡”换“待遇上升”，鼓励涉改干部退出领导岗位参与其他工作。

总体来看，缩编瘦身带来了两大好处：

其一，机构职务精简、职能集中。原则上不再设立10名编制以下的事业单位，过去“四人局”“五人局”中除了一正两副三个领导仅有一两名普通干部编制的“过细”设置被合并。一些已经不符合实际需求的单位，如矿产品运销中心、煤炭运销中心也被取消。

其二，干部“帽子”减少、结构优化。浮山县科级领导干部队伍40岁以下、40到50岁、50岁以上的结构比例，由改革前的1.4:1.5:1优化到改革后的3.2:3.1:1，大学本科以上学历占比超过八成，整体年龄梯次配备和专业结构更加科学合理。

当然也会有问题随之产生。譬如，机构合并后形成的超大部门，能否保证沟通与运转的效率；街道合并后几十人的镇级公务员体系，如何维持公共服务质量不下滑，都有待继续探索。

简言之，行政减负这个初级目标的实现，也只是服务于治理效能提升的手段之一。

精明的收缩

城市收缩，其实是个中性词。

在小尺度单元看到的人口流失，在更大的场域内则是人口的再分布。此外，美国底特律地区、德国鲁尔地区、日本部分中小城市，都出现过城区人口减少的问题，也足以证明这是全球范围内都存在着的城市发展现象。

因此，与其哀叹人口的减少，不如积极应对这种必然到来的现象，即所谓的“精明收缩”。

怎么个精明法？

首先，毗邻中心城市的县城出现人口流动，在“人口虹吸”的陈词滥调之外更要看到深度融入都市圈的价值。“齐夫定律”下，人口固然必定向大都市集聚，但周边也可以享受到资源和要素溢出、产业高度耦合所带来的发展红利。

譬如，上海大都市圈的浙江省嘉兴市嘉善县，很早就创造出“13579”独特现象：10%的嘉善人在上海学习、工作、生活，30%以上的工业品为上海产业配套或通过上海联通其他地区；50%的农产品销往上海，70%的游客来自上海，90%的外资和县外内资与上海相关。

其次，对东北地区人口减少城市的主流——资源型城市和老工业基地城市萎缩来说，也要看到原先随资源和产业开发建设的居住区存在着布局分散、市政低效、人口密度低等问题，适当的收缩有利于将“盘子”向主城区集中，以集聚度的提升来减少管理成本和行政成本，提升公共服务效率和水平。

最后，对其他人口流失的小城来讲，物理层面的收缩，可以为提升城市效能的化学反应制造催化空间。

譬如，因势利导实现“最多跑一次”。石楼县由原来28个部门实施的729项行政审批事项，通过大部门治理和扁平化管理，由多部门多层次审批变成了一个部门一次性审批，方便了企业和群众办事。

再如，在机构整合中为打造个性化优势理出思路。厨师大县浮山县有“山西刀拨面厨师之乡”的资源优势，全县9.9万人中注册厨师等餐饮领域从业人员就有1.1万人。在人口小县机构改革中，其他部门收缩之余却新设立了浮山厨师劳务产业发展服务中心，就为厚植比较优势做到了有的放矢。

城市规格收缩，但发展势能放大，这才是更深的谋局。

参考资料：

1 东北撤街设镇，山西缩减铁饭碗……一场大变革真的来了 ——《国民经略》

2 人口小县打破“铁饭碗”，然后呢？ ——《城市进化论》

3 面对共性难题，人口小县改革如何破冰？ ——《瞭望》

4 户籍人口20万人以下县超500个，多地推进人口小县大部制改革 ——《第一财经》

作者系南风窗长三角研究院研究员